معضل فدرالیسم اتیوپی: چرا قدرت منطقه ای همچنان به درگیری دامن می زند؟

نزدیک به چهار سال پس از پایان یافتن یک توافق صلح به جنگ ویرانگر اتیوپی در تیگری، درگیری ها دوباره شروع شد.

به گفته مقامات اتیوپی، نیروهای تیگرایان کنترل فرودگاه‌های منطقه شمالی را به دست گرفته‌اند و درگیری‌هایی در تیگری و افار و آمهارا در همسایگی آن گزارش شده است.

مقامات تیگرایان می گویند که به حملات نیروهای فدرال پاسخ می دهند، در حالی که دولت فدرال اقدام نظامی تیگرایان را تهاجمی توصیف کرده است. هر دو طرف طرف مقابل را به ایجاد تشدید اخیر متهم کرده اند.

جنگ مجدد، آرامش نسبی را که پس از توافقنامه صلح نوامبر 2022 به وجود آمد، از بین برده و نگرانی‌ها را در مورد درگیری گسترده‌تر افزایش داده است.

اما آخرین بحران بیشتر از Tigray است. این یک بار دیگر یکی از دشوارترین پرسش‌های سیاسی اتیوپی را برملا کرد: چگونه کشوری با ده‌ها جامعه قومی و زبانی می‌تواند استقلال منطقه‌ای را با اقتدار یک دولت فدرال واحد متعادل کند؟

در مرکز این سوال، سیستم فدرالیسم چند ملیتی اتیوپی قرار دارد.

سیستم فدرال فعلی اتیوپی در دهه 1990 پس از سقوط دولت نظامی منگیستو هایله ماریم تأسیس شد.

قانون اساسی 1995 کشور را به کشورهای منطقه ای تقسیم کرد و حقوق "ملت ها، ملیت ها و مردم" اتیوپی را به رسمیت شناخت.

ماده 39 به این گروه ها حق تعیین سرنوشت، از جمله مسیر قانون اساسی برای جدایی، و همچنین حقوق مربوط به زبان، فرهنگ و خودمختاری را می دهد.

قانون اساسی همچنین می گوید که کشورهای منطقه باید بر اساس الگوهای سکونتگاهی، زبان، هویت و رضایت افراد مربوطه محصور شوند.

این ترتیب نشان دهنده انحراف عمده از تاریخ طولانی دولت متمرکز اتیوپی بود.

هدف اعلام شده آن به رسمیت شناختن تنوع کشور و دادن استقلال سیاسی بیشتر به جوامع تشکیل دهنده آن بود.

با این حال، این سیستم همچنین مسائل مربوط به اقتدار سیاسی را با قلمرو و هویت مرتبط می کند.

این می تواند اختلافات بر سر مرزهای منطقه ای را مهم تر از اختلافات اداری رایج کند.

همانطور که آستین ایگبه، تحلیلگر حکومت داری در تحلیل خود از درگیری های کشور استدلال می کند، ساختار فدرال می تواند رابطه دشواری بین قدرت سیاسی، قلمرو، هویت و دسترسی به منابع ایجاد کند.

این بدان معنا نیست که فدرالیسم به خودی خود باعث درگیری می شود، اما به توضیح اینکه چرا سؤالات در مورد اینکه چه کسی بر یک قلمرو خاص حکومت می کند می تواند به مسائل گسترده تر نمایندگی سیاسی و امنیت پیوند نزدیکی داشته باشد کمک می کند.

وقتی خودمختاری با قدرت مرکزی برخورد می کند

درگیری بین آدیس آبابا و دولت منطقه ای تیگری مشکل را به وضوح نشان می دهد.

جبهه آزادی‌بخش خلق تیگری (TPLF)، حدود 3 دهه قبل از به قدرت رسیدن ابی احمد، نخست‌وزیر اتیوپی، نیروی مسلط در ائتلاف حاکم اتیوپی بود.

ابی متعاقبا ائتلاف حاکم را به حزب سعادت تغییر داد و نقش TPLF را در سیاست ملی کاهش داد.

روابط بین دولت فدرال و مقامات منطقه ای تیگری در سال 2020 بیشتر بدتر شد. یکی از اختلافات کلیدی مربوط به انتخابات بود.

پس از اینکه دولت فدرال انتخابات ملی و منطقه‌ای را به دلیل همه‌گیری کووید-19 به تعویق انداخت، تیگری انتخابات منطقه‌ای خود را در سپتامبر 2020 برگزار کرد. دولت فدرال این رای را رد کرد، در حالی که مقامات تیگری استدلال کردند که مأموریت منطقه‌ای آنها همچنان معتبر است.

مناقشه سیاسی در نهایت به یک رویارویی نظامی تبدیل شد. بر اساس برآوردهای اتحادیه آفریقا و سازمان های بین المللی، جنگ دو سال به طول انجامید و صدها هزار کشته برجای گذاشت.

توافق نوامبر 2022 پرتوریا به نبردهای گسترده پایان داد.

اما همه مسائل سیاسی و سرزمینی پیرامون درگیری را حل نکرد.

یکی از دشوارترین مسائل، وسترن تیگری است که با نام ولکایت نیز شناخته می شود.

این قلمرو مورد ادعای رقیب منافع تیگرایان و آمهارا بوده و یکی از مناطق اصلی نبرد در طول جنگ بوده است.

این درگیری همچنین تعداد زیادی از مردم را از منطقه آواره کرد.

وضعیت قلمرو، بازگشت آوارگان و سؤالات در مورد مدیریت آینده، عناصر مهم اختلاف سیاسی پس از جنگ هستند.

اینجاست که ساختار فدرال اتیوپی اهمیت ویژه ای پیدا می کند. هنگامی که دولت های منطقه ای تا حدی حول هویت و قلمرو سازماندهی می شوند، کنترل یک منطقه می تواند نه تنها بر مدیریت، بلکه بر نمایندگی سیاسی و اعمال حقوق فرهنگی و زبانی نیز تأثیر بگذارد.

بنابراین مسئله سرزمینی صرفا این نیست که یک مرز منطقه ای کجا باید ترسیم شود. همچنین در مورد این است که کدام دولت در آنجا اقتدار اعمال می کند و کدام جوامع دارای نمایندگی سیاسی هستند.

این یکی از دلایلی است که حل این مسئله بسیار دشوار است.

برای دولت فدرال، درگیری با TPLF عمدتا حول اختیارات قانون اساسی و توانایی دولت ملی برای اعمال قدرت در سراسر کشور شکل گرفته است.

برای TPLF، این مناقشه نیز از نزدیک با مسئله خودمختاری منطقه ای مرتبط بوده است.

این مواضع بیانگر تفاسیر متفاوتی از نظم قانون اساسی اتیوپی است. قانون اساسی به ایالت های منطقه اختیارات قابل توجهی می دهد و در عین حال یک دولت فدرال را با مسئولیت مسایل ملی از جمله دفاع و امور خارجی تشکیل می دهد.

سؤال دشوار این است که وقتی آدیس آبابا و یک دولت منطقه ای اختلاف نظر دارند، مرزهای این قدرت ها کجاست. جنگ تیگری عواقب آن را نشان داد که چنین اختلافی دیگر از طریق نهادهای سیاسی حل و فصل نشود.

درگیری‌های کنونی نشان می‌دهد که مسائل سیاسی که در توافقنامه 2022 حل نشده باقی مانده‌اند بسیار حساس هستند.

بحث فدرالیسم اتیوپی تنها از طریق تیگری قابل درک نیست. این کشور همچنین درگیری های مسلحانه جدی را در آمهارا و ارومیه تجربه کرده است.

در آمهارا، گروه‌های فانو در کنار نیروهای فدرال در طول جنگ تیگری قبل از بدتر شدن روابط با دولت جنگیدند.

در سال 2023، دولت فدرال برنامه هایی را برای برچیدن نیروهای ویژه منطقه ای و ادغام آنها در ساختارهای امنیتی فدرال یا منطقه ای اعلام کرد.

دولت این اقدام را تلاشی برای ایجاد یک سیستم امنیت ملی منسجم تر معرفی کرد. متعاقبا درگیری بین نیروهای فدرال و گروه های فانو درگرفت.

درگیری ادامه دارد و غیرنظامیان بین طرف های مخالف گرفتار شده اند. فانو یک سازمان واحد با یک ساختار فرماندهی شناخته شده جهانی نیست. این به مجموعه ای از گروه ها و شبکه های مسلح آمهارا اشاره دارد که رهبری و اهداف آنها متفاوت است.

این امر توصیف درگیری آمهارا به عنوان یک رویارویی ساده بین دو طرف کاملا مشخص را دشوار می کند. همچنین به این معنی است که تحولات سیاسی و امنیتی را نمی توان به طور خودکار به هر گروه فانو نسبت داد.

در ارومیه، درگیری داستان دیگری دارد.

ارتش آزادیبخش اورومو یا OLA، یک گروه مسلح است که با نیروهای دولتی اتیوپی در بخش هایی از منطقه جنگیده است. دولت فدرال OLA را یک تهدید امنیتی می داند، در حالی که این گروه و حامیان آن درگیری را حول نارضایتی های سیاسی دیرینه اورومو تنظیم کرده اند.

این شکایات شامل سؤالاتی در مورد نمایندگی سیاسی، سرزمین، زبان و توزیع قدرت سیاسی است. با این حال، مانند تیگری و آمهارا، درگیری را نمی توان با یک موضوع توضیح داد.

رقابت سیاسی، منازعات محلی، بسیج مسلحانه و خشونت با حضور بازیگران مختلف، همگی به ناامنی کمک کرده اند.

قتل هاچالو هوندسا، نوازنده اورومو در سال 2020 به یک نقطه عطف بزرگ تبدیل شد. دیده بان حقوق بشر گزارش داد که در خشونت های پس از آن دست کم 178 نفر از جمله اعضای جوامع قومی مختلف کشته شدند.

این قسمت نشان داد که چگونه تنش های سیاسی می تواند با هویت قومی و خشونت جمعی تلاقی کند.

همچنین محدودیت‌های برخورد با درگیری‌های اتیوپی را به‌عنوان گونه‌هایی از همان اختلاف نشان داد.

اینجاست که بحث پیچیده تر می شود.

این بسیار سطحی است که بگوییم سیستم فدرال اتیوپی مسئول درگیری های آن است. مبارزات خشونت آمیز بر سر قدرت سیاسی و قلمرو، پیش از قانون اساسی فعلی فدرال است.

در عین حال، ساختار فدرال به هویت و قلمرو منطقه ای اهمیت سیاسی و قانون اساسی می دهد.

ایگبه استدلال می‌کند که این یک چالش ساختاری ایجاد می‌کند: وقتی هویت سیاسی، کنترل سرزمینی، امنیت و دسترسی به منابع دولتی ارتباط نزدیکی پیدا می‌کند، مدیریت رقابت بر سر قدرت منطقه‌ای می‌تواند به‌ویژه دشوار شود.

این یک تفسیر است، نه یک توضیح علی ثابت برای جنگ های اتیوپی.

عوامل دیگری به وضوح دخیل هستند. درگیری‌های این کشور نیز به دلیل نارضایتی‌های تاریخی، رقابت سیاسی، مناطق مورد مناقشه، منافع اقتصادی، نگرانی‌های امنیتی و تصمیم‌های اتخاذ شده توسط بازیگران سیاسی و نظامی فردی شکل گرفته است.

بنابراین شواهد از کاهش بی ثباتی اتیوپی به «فدرالیسم قومی» یا «متمرکز شدن» به تنهایی پشتیبانی نمی کند.

دولت نخست وزیر ابی احمد به طور فزاینده ای بر انسجام ملی و نهادهای فدرال قوی تر تاکید کرده است. از دیدگاه دولت، یک دولت ملی برای تامین امنیت و جلوگیری از تضعیف دولت توسط ساختارهای مسلح رقیب، به اختیارات کافی نیاز دارد.

تصمیم سال 2023 برای برچیدن نیروهای ویژه منطقه ای بخشی از این تلاش گسترده تر بود. با این حال، بازیگران منطقه ای همیشه به روند یکسان نگاه نکرده اند.

این اختلاف، تنش مرکزی در سیستم فدرال اتیوپی را نشان می دهد. دولت فدرال خواهان اقتدار کافی برای حفظ امنیت ملی و نظم قانون اساسی است. دولت های منطقه ای و جنبش های سیاسی خواهان خودمختاری معنادار در چارچوب قانون اساسی هستند.

خود قانون اساسی هم اختیارات فدرال و هم قدرت منطقه ای را پیش بینی کرده است.

دشواری زمانی به وجود می آید که دو سطح حکومت در مورد شروع و پایان آن قدرت ها اختلاف نظر داشته باشند.

بحران اخیر Tigray سطح دیگری را اضافه کرده است.

در 20 سپتامبر، هفت گروه مسلح و سیاسی اتیوپی اتحادی را برای برکناری دولت ابی احمد اعلام کردند. این ائتلاف شامل TPLF و جنبش ملی Amhara Fano است که در طول جنگ Tigray 2020-22 در طرف های مخالف جنگیدند.

همچنین شامل گروه هایی از ارومیه، آفار و بنیشنگل-گموز است. این گروه ها می گویند که با آنچه به عنوان تمرکز بیش از حد قدرت و به حاشیه راندن مناطق اتیوپی توصیف می کنند مخالفند.

دولت فدرال ائتلاف را به دریافت حمایت از اریتره متهم کرده است، ادعایی که اریتره آن را رد کرده است. این اتحاد مهم است، اما به این معنا نیست که این گروه ها یک برنامه سیاسی واحد دارند.

آنها تاریخ، منافع سرزمینی و اهداف سیاسی متفاوتی دارند. در واقع، برخی قبلا در طرف مقابل درگیری های اتیوپی بوده اند.

با این وجود، ایجاد آن نشان می دهد که مخالفت با جهت گیری سیاسی دولت فدرال اکنون توسط بازیگران مسلح و سیاسی از چندین منطقه ابراز می شود.

تجربه اتیوپی در چند سال گذشته نشان می دهد که پیروزی های نظامی لزوما اختلافات سیاسی را حل نمی کند. جنگ تیگری از طریق مذاکره به جای حل و فصل نظامی جامع پایان یافت.

توافقنامه پرتوریا نبردهای گسترده را متوقف کرد، اما سؤالات مربوط به قلمرو، جابجایی، پاسخگویی و اقتدار سیاسی باقی ماند.

همین موضوع گسترده تر در مورد آمهارا و ارومیه نیز صدق می کند. یک گروه مسلح می تواند کنترل قلمرو دولت را به چالش بکشد.

یک دولت فدرال می تواند نیروی نظامی را برای بازگرداندن این کنترل مستقر کند. هیچ یک از این اقدامات به خودی خود تعیین نمی کند که چگونه ادعاهای رقابتی بر سر نمایندگی سیاسی، زمین یا اختیارات قانون اساسی باید در نهایت حل و فصل شود.

این امر مستلزم نهادهای سیاسی و توافقاتی است که طرفین آن را مشروع بپذیرند.

هیچ راه حل واحد توافق شده ای برای درگیری های سیاسی اتیوپی وجود ندارد.

برخی از تحلیلگران اتیوپیایی خواستار گفتگوی فراگیر ملی و بحث قانون اساسی شده اند.

ایگبه استدلال می کند که چنین روندی باید به آینده فدرالیسم بپردازد و در عین حال به عدالت انتقالی و نقش گروه های مسلح در رقابت سیاسی نیز بپردازد.

اینها پیشنهادات او هستند، نه راه حل های ثابت.

هر حل و فصل گسترده‌تری باید به مسائل مشخصی که از درگیری‌ها برجای مانده است نیز بپردازد: مناطق مورد مناقشه، جابجایی، ترتیبات امنیتی، نمایندگی سیاسی و پاسخگویی در مورد سوء استفاده‌های ادعایی.

توافق پرتوریا نشان داد که مذاکرات می تواند به جنگ های گسترده پایان دهد.

تنش‌های تازه نشان می‌دهد که آتش‌بس لزوما تمام اختلافات سیاسی را که منجر به جنگ شد، حل نمی‌کند.

سیستم فدرال اتیوپی برای رسیدگی به یک مشکل دشوار ایجاد شد: چگونه می توان کشوری را با تنوع قومی، زبانی و فرهنگی عظیم اداره کرد و در عین حال یک کشور مشترک را حفظ کرد.

سه دهه بعد، این سوال حل نشده باقی مانده است.

بحث صرفا بین فدرالیسم و ​​وحدت نیست.

تجربه اتیوپی سؤال مشخص‌تری را مطرح می‌کند: در صورت مخالفت این دو، چه مقدار از اختیارات باید به دولت فدرال تعلق داشته باشد و چقدر باید در اختیار دولت‌های منطقه باشد؟